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            垃圾焚燒發電廠BOT理論與實踐
            更新時間:2018-09-22 發布:www.zssv.tw


            近幾年來,許多城市采用BOT方式興修垃圾焚燒發電廠。作為中山市中心組團垃圾焚燒發電廠和福州市紅廟嶺垃圾焚燒發電廠項目法人招標的政府顧問,筆者對垃圾焚燒發電廠BOT運作模式進行了初步的探討和實踐,形成了一些粗淺的熟悉,現作以下簡單介紹,不妥的地方,敬請指正。
            1、BOT與特許經營
            BOT是英文Build—Operate—Transfer的縮寫,即“建設--經營--移交”,是特許經營的方式之一。
            垃圾焚燒發電廠的特許經營,是指政府授權主管部門經由過程一定的方式(招商或招標),將垃圾焚燒發電廠的建設權和一段時間的經營權以專營權的形式授予一個有資歷的投資商(項目公司);投資商(項目公司)負責垃圾焚燒發電廠的投資、融資、設計、采購和安裝調試→B;項目建成后,垃圾焚燒發電廠按協議劃定向政府提供垃圾處置服務,并哄騙焚燒余熱發電,政府則按協議劃定向垃圾焚燒發電廠支付垃圾處置費,并保證垃圾焚燒發電廠殘剩電力上網銷售,投資者由此
            收受接管項目投資、經營和維護成本并獲得合理的回報→O;在劃定的特許經營期屆滿后,投資者將依照協議劃定,把垃圾焚燒發電廠的所有權和經營權無償移交給政府→T。
            (1)特許期
            垃圾焚燒發電廠的特許期(含建設期)通常是22—27年。凡是情況下,政府希看建設期一般不跨越2年。
            特許期的提早竣事或延長應在《特許權協議》進行適當的約定。
            (2)“協議照付”原則
            “協議照付”(Take0rPay)原則是BOT項目中重要的信譽保證形式。在垃圾焚燒發電廠的運行期,政府或其授權機構必需依照協議劃定向垃圾焚燒發電廠提供垃圾和接受垃圾處置服務,并支付垃圾處置費;若是政府或其授權機構未能依照協議劃定向垃圾焚燒發電廠提供垃圾,政府或其授權機構一樣要按預先預定支付垃圾處置費。
            設置“最低(年)垃圾供給量”是實施“協議照付”原則的主要措施。
            (3)獨有性
            為了遵照“協議照付”原則,同時力圖“物盡其用”,政府凡是會將憑據現實情況,合理計劃垃圾處置舉措措施,這樣,垃圾焚燒發電廠在一定區域內將具有獨有性。
            垃圾焚燒發電廠BOT模式的獨有性還浮現為對統一區域內擴建或新建垃圾處置項目的種種優先權。
            (4)項目融資
            垃圾焚燒發電廠的項目融資是指垃圾焚燒發電廠以其未來的垃圾處置費收人和售電收進作為主要典質,同時加上項目投資者和其他與該項目有關的各個方面臨項目所作出的有限許諾,為垃圾焚燒發電廠所放置的融資。
            國內銀行已起頭展開垃圾焚燒發電廠的項目融資營業,但在分歧地域和分歧銀行泛起較年夜差異,有許多問題需要探討。
            (5)項目移交
            項目移交是BOT模式的最后一個環節。一般說來,垃圾焚燒發電廠項目的各類設計放置應能使BOT倡議人在特許經營時代還清項目債務并有一定利潤,這樣,垃圾焚燒發電廠的項目移交應是無償的移交。
            《特許權協議》應對移交的法式、移交的
            內容與范圍、移交前的“恢復性年夜修”和移交保證金等問題進行適當的約定。
            2、BOT項目的風險及其控制
            (1)風險分類
            從政府角度斟酌,其面臨的主要風險是社會情況風險:選擇的投資商實力不濟,垃圾焚燒發電廠不能定期商業完工,造成政府在垃圾處置方面的壓力越來越年夜;或在運行時代,不能嚴酷依照國家環保尺度排放,造成嚴重情況污染。
            從投資商角度斟酌,其面臨的主要風險包括技術風險(建設的和運營的)、垃圾供給風險(數目的和質量的)、支付風險(垃圾處置費和電費)、政策風險(國家環保尺度的提高和城市計劃的改變)等等。
            (2)風險分管原則
            對能夠展望的風險接納以下“風險分管”原則:讓更有能力承當某類風險的一方承當該類風險,如:
            a.對于垃圾焚燒發電廠的工程設計、設運行與維護等工程技術風險,投資商(項目公司)比政府擁有更多的專業人材和專業經驗,是以該類風險應由投資商(項目公司)承當;
            b.對于垃圾供給風險、支付風險、政策風險,政府或其授權機構有一定的行政協調能力,是以,該類應由政府部門承當;
            對不能展望的風險(如不成抗力)的分管,則由政府和投資商憑據《特許權協議》的有關劃定配合分管。
            (3)主要控制方式
            控制上述風險,可以接納以下幾種措施和手段:
            其一,經由過程招標文件,把政府對項目投資商的基本要求和垃圾焚燒發電廠的技術要求明確提出來,同時也把政府提供的各類項目條件公示投資商,以便投資商進行風險評估和經濟分析;
            其二,將《特許權協議》作為招標文件的組成部門,以進一步明確政府與投資商的責、權、利,盡量避免沒必要要的糾紛。
            其三,憑據分歧時期的分歧需要,建立各類履約保證機制,如:投標期有“投標保證金”,建設期有“完工保證金”,運行期有“運行保證金”和“支付保證金”和項目移交時的“移交保證金”等。

            3、BOT項目的結構設計與基本流程
            (1)基本結構








            (2)基本流程
            ①政府經由過程公然招標等形式選擇垃圾焚燒發電廠的投資商;
            ②投資商依照招標文件的有關劃定,為垃圾焚燒發電廠設立專門的項目公司;
            ③政府為垃圾焚燒發電廠指定其授權代表機構;
            ④政府授權機構代表政府與項目公司簽定并實行《特許權協議》;
            ⑤項目公司與貸款銀行簽定項目融資協議;
            ⑥項目公司與設計院、裝備供給商、工程及安裝公司等簽定工程承包合同;
            ⑦政府授權機構為垃圾焚燒發電廠指定垃圾供給商;
            ⑧項目公司與垃圾供給商簽定有關垃圾輸送協議;
            ⑨項目公司與電力部門簽定有關電力銷售協議。

            4、BOT項目的鴻溝條件
            明確政府對投資商的基本要求和對垃圾焚燒發電廠的檔次要求,和肯定垃圾焚燒發電廠BOT項目的鴻溝條件,是一項重要的前期工作,需要政府在專業咨詢公司提供的咨詢定見的根蒂根基上,進行科學決議計劃。
            (1)技術條件
            •垃圾的數目與質量
            •建設規模與技術檔次
            •余熱發電的上網條件
            •煙氣處置方式與排放尺度
            •滲濾液處置方式與排放尺度
            •爐渣與飛灰處置方式
            (2)工程條件
            •項目用地根蒂根基條件
            •水、電、通訊舉措措施
            •氣象、地質、水文條件
            •現場姑且用地條件
            •建設期一般要求
            (3)財政條件
            •特許期刻日
            •上網電價
            •上網電量
            •生產用水價格
            •各類稅費政策
            明確上述各類條件實質上就是“凍結參數”,以便機關統一的“比價平臺”,使垃圾焚燒發電廠BOT項目法人招標具有可操作性。

            5、BOT項目法人的選擇
            (1)評估方式
            方式一:采用100分制,對投標人的綜合實力、工程技術方案和經濟商務方案等進行綜合評定,并依照綜合得分凹凸,對投標人進行排序。
            方式二:采用100分制,對投標人的綜合實力和工程技術方案進行綜合評定,肯定技術標進圍投標人,然后再依照垃圾處置費報價凹凸,對投標人進行排序。雖然方式二可以獲得好的價格,但也容易造成惡性競爭。
            (2)綜合實力
            •資金實力
            •技術實力
            •同類項目投資業績
            •同類項目工程業績
            •同類項目運營業績
            (3)技術方案
            •工藝流程與設計參數
            •整體平面結構
            •垃圾接收及供料系統
            •垃圾焚燒系統
            •余熱哄騙系統
            •煙氣處置系統
            •自動控制系統
            •電氣系統
            •廠房及配套舉措措施
            •工程進度計劃
            •調試與試運行方案
            •運行經管方案
            (4)商務方案
            •投資估算
            •資金張羅
            •運行成本估算
            •上網電量
            •相關財政指標
            •垃圾處置費報價
            (5)權重設置
            各部門的權重設置通常為依照政府(招標人)的意志進行的,并沒有統一基準。

            6、BOT項目的若干技術問題
            (1)焚燒工藝
            今朝垃圾焚燒工藝也是多種多樣,可是,對于垃圾焚燒發電廠BOT項目,宜采用成熟、穩定的爐排爐焚燒工藝,這是成長的主流。
            (2)生產線設置
            垃圾焚燒發電廠BOT項目的日處置規模凡是為600噸或1000噸,其生產線設置通常是三爐兩機占多數。單臺日處置能力在350噸以上的焚燒爐將是成長的新標的目的之一。
            (3)計量系統
            垃圾焚燒發電廠BOT項目的計量系統是政府部門最為關心的重要環節之一。若何避免“計量糾紛”和“計量凋射”是運行期將要面臨的重要課題。
            (4)輸變電舉措措施
            由政府方面負責建設廠外的輸變電舉措措施是比力恰當的。由于上網電壓品級對垃圾焚燒發電廠投資有一定的影響,建議由政府出頭具名組織協調解決,以兼顧各方利益。
            (5)煙氣處置工藝
            依照國家有關技術規范和技術政策,垃圾焚燒發電廠的煙氣處置工藝一般選擇“中和反應器 活性炭噴射 布袋過濾器”,但德國MARTIN公司提出的“活性炭噴射 中和反應器 布袋過濾器”工藝也值得深進研究。
            (6)自動控制系統
            今朝,垃圾焚燒發電廠一般采用集散式控制系統(DCS),其成本也是可以接受的,其控制內容與范圍將是評估的重點。
            (7)滲濾液處置
            由于年夜大都垃圾焚燒發電廠BOT項目建在垃圾填埋場四周,其滲濾液處置一般與垃圾填埋場統一斟酌,凡是不在投資商的責任范圍。
            (8)飛灰穩定化
            由于政府今朝對焚燒飛灰處置重視不夠,加上技術上的不成熟,是以,實踐中這也不是投資商的責任范圍。

            7、BOT項目的若干財政問題
            (1)投資估算
            建議垃圾焚燒發電廠BOT項目的單元投資成本控制在35—40萬元/噸左右,該成本不包括土地使用費、場地三通一平和情況影響評價等前期準備費用。
            (2)資金張羅
            憑據國家有關的工業政策,垃圾焚燒發電廠BOT項目的資本金通常是全數投資的20--30,其余部門可經由過程項目融資獲得。
            (3)運行成本
            垃圾焚燒發電廠BOT項目的運行成本通常是70--80元/噸,其中影響比力重要的身分是裝備維護修理費,一般估算為固定資產投資的3左右,該比例是否合適,還需要進一步驗證。
            (4)經營收人
            垃圾焚燒發電廠的收益主要來自于兩個方面:售電收進和垃圾處置費收進。我們認為,政府每噸垃圾付費尺度在80—100元間比力合理。
            (5)經營收人
            政府在稅費方面應當為垃圾焚燒發電廠提供優惠政策。建議對垃圾處置費收進按政府補助處置,免征營業稅,這樣同時對企業所得稅、城市建設維護稅、教育附加稅等稅費的計征也將發生連帶優惠。
            (6)財政指標
            垃圾焚燒發電廠BOT項目的主要財政}標包括:自有資金的投資回報率(IRR,又稱內部收益率)、動態投資收受接管期和凈現值(NPV)。出格是前者,最為重要,一般斟酌范圍為8--10。
            (7)調價公式
            由于在招標時上網電價是假定的參數,是以,垃圾處置費的調價公式首先應與現實上網電價自動掛鉤。此外,垃圾處置費隨物價指數的變更,宜接納累進制,沒必要每一年調整。

            8、BOT項目的若干法令問題
            從法令角度來看,垃圾焚燒發電廠BOT項目是十分復雜的系統工程,觸及政府、投資者、項目公司、貸款銀行、承建商、供給商、保險公司等組織機構,而且牽扯未來20--30年,若何簽定《特許權協議》及其有關附件,是垃圾焚燒發電廠BOT項目的關頭所在。雖然我們已有了一個《特許權協議》文本,但還很不完善,許多法令問題值得進一步探討。
            (1)投資商與項目公司
            投標人主體為投資商,而垃圾焚燒發電廠BOT項目的建設和運行主體為項目公司,若何實現兩者在法令上的責任界定和跟尾,需要進一步探討。
            (2)產權回屬
            一方面,政府無償提供項目用地,加上不竭付費(也能夠看做“回購”行為)和項目移交的約定,因而可以理解政府最終擁有該項目的所有權;另外一方面,投資商(項目公司)是項目的投資主體,天經地義擁有其所有權。若何在法令上界定這兩種所有權,也需要進一步探討。
            (3)土地使用權
            垃圾焚燒發電廠BOT項目的土地使用權通常是項目公司擁有,但在實踐中該土地使用權是否可以典質,政府部門與投資商(項目公司)之間存在較年夜的分歧。
            (4)設計文件的審定
            按一般項目的建設法式,政府部門對焚燒發電廠設計文件進行評審。若是評審前后有較年夜的差異,投資商(項目公司)該若何處置?若投資商(項目公司)接受定見進行修改,是否可能免除其部門責任。
            (5)電力銷售的連帶責任
            項目公司與電力公司簽定的電力銷售合同,應當與政府或政府授權部門無關;但,垃圾焚燒發電廠是以處置垃圾為主,上網銷售殘剩電力是對政府支付垃圾處置費的重年夜彌補。是以,我們認為政府方面應承當電力銷售的連帶責任,而且也是有能力承當的。
            (6)誤差與背約
            不管是政府方面仍是項目公司,在運行期實行《特許權協議》時,雙方偶然城市發生一些誤差。若是都按背約處置是不合適的。我們建議引進“年平均”概念來處置“誤差與背約”問題。
            (7)強制接收
            垃圾焚燒發電廠是一個城市的市政公用根蒂根基舉措措施之一。若是項目公司與政府或政府授權機構發生嚴重糾紛,致使垃圾焚燒發電廠不能正常運行,而此時雙方就協議終止又沒法告竣一致,應當若何處置這類情形呢?有的律師(政府方面的法令顧問)則主張政府實施強制接收。雖然泛起這類情形的可能性不年夜,但該問題值得各方認真研究。
            采用BOT模式興修垃圾焚燒發電廠是公用事業舉措措施市場化的必然趨向,同時這將是一個成長迅猛的向陽工業。我們愿意以各類方式與同業們進行交流、合作,配合為這個向陽工業的健康、穩定成長盡一點微薄之力。

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